《中小企業促進法》實施20年的回顧與前瞻

　　一、《中小企業促進法》頒行對中小企業蓬勃發展的巨大促進作用

　　(一)中小微企業在民富國強的中國式現代化進程中的壓艙石地位

　　2023年1月1日是2002年版《中小企業促進法》實施20周年，是2017年版《中小企業促進法》實施5周年。該法的頒行極大改善了中小企業的生存與經營環境，有效保障了中小企業的公平競爭自由，全面維護了中小企業的合法權益，有力地支持了中小企業的創業創新，持續地促進了中小企業的健康發展，堪稱功不可沒。

　　我國登記在冊的市場主體絕大多數是民營企業，且是中小微企業。截至2022年9月底，我國有1.6億戶市場主體，其中個體工商戶達1.1億戶。數以萬計的中小微企業是創造就業、 改善民生、促進增長、創新科技、增加稅收、節約資源、保護環境、穩定社會、傳播文化、增進和諧的發動機，是落實“六穩”工作、完成“六?！比蝿盏膲号撌?，是推進供給側結構性改革、推動高質量經濟發展、建設現代化經濟體系、促進共同富裕的重要基礎，是承載股東、消費者、職工和社區等利益相關者核心利益的命運共同體。中小微企業是市場經濟的干細胞，堪稱核心市場主體、國之重器、社會之棟梁。中小微企業的健康發展是關系千家萬戶的民生工程，立足長遠的經濟工程，守望互助的誠信工程、促進和諧的民心工程，標本兼治的法治工程。

　　(二)中小微企業在頂層制度設計中的角色定位

　　鑒于經濟活力取決于作為市場經濟微觀細胞的企業活力，習近平總書記在2020年7月21日召開的企業家座談會上指出，“市場主體是經濟的力量載體，保市場主體就是保社會生產力。留得青山在，不怕沒柴燒。要千方百計把市場主體保護好，為經濟發展積蓄基本力量?！薄妒奈逡巹澓?035年遠景目標綱要》確定的“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一是“市場主體更加充滿活力”，第十九章專章規劃了“激發各類市場主體活力”的政策措施，強調“培育更有活力、創造力和競爭力的市場主體?！秉h的二十大報告在談到“構建高水平社會主義市場經濟體制”時也特別強調了身為市場主體的公司與企業的極端重要性：“完善中國特色現代企業制度，弘揚企業家精神，加快建設世界一流企業。支持中小微企業發展?！?/span>

　　(三)《中小企業促進法》的積極實施效果

　　《中小企業促進法》的權威性受到各級黨委與政府的重視，催生了中小企業促進工作協調機制。多種媒體上開展的普法宣傳有聲有色，老少咸宜，喜聞樂見。愛法、學法、尊法、守法、用法、護法的法治氛圍在不斷優化。中小企業促進工作協調機制日臻健全。國務院促進工作領導小組統籌協調中小企業財稅和金融支持、加強權益保護等工作。各地調整充實了促進工作領導小組。工業和信息化部門作為中小企業促進工作綜合管理部門開展了有益工作。各地的中小企業服務中心等機構提供的公益性服務越來越接地氣。

　　《中小企業促進法》優化了穩定、透明、公平與可預期的市場化、法治化、國際化、便捷化的營商環境。企業注冊登記制度改革與“雙隨機、一公開”的監管制度改革鼓勵了投資興業，維護了市場秩序，提高了行政效率，鑄造了監管公信。非禁即入的法治政府理念日益深入人心。市場準入管理、準入范圍和門檻納入了法治軌道。2018年版《市場準入負面清單》支持各類市場主體平等進入鐵路、機場、電信、互聯網視聽、社會服務等領域。國家發展改革委、人民銀行與市場監管總局分別牽頭建設的全國信用信息共享平臺、金融信用信息基礎數據庫與國家企業信用信息公示系統提升了中小企業誠信褒獎與失信制裁體制機制。

　　《中小企業促進法》夯實了專項資金制度，落實了減稅降費政策，加大了財稅支持力度。中小企業發展專項資金獎補了創業創新升級和小微企業融資擔保。國家中小企業發展基金的引導作用不斷彰顯。中小微企業減稅降費的優惠政策逐步落地，放水養魚的作用不斷明顯。

　　《中小企業促進法》拓寬了融資渠道，改善了融資環境。資金是企業的血液。人民銀行的定向降準等貨幣政策工具與銀保監會鼓勵普惠型小微企業貸款的“兩增”考核目標協同發力，體現了中小微企業友好型的差異化政策，提高了小微企業的融資規模，加大了信貸供給力度。雛形已具的商業銀行普惠金融業務開始支持小微企業融資。多層次資本市場的直接融資(包括股權和債券)渠道，雙創金融債券與雙創專項債務融資工具，小微企業增信集合債開始支持中小微企業融資。政策性信用擔保機構開始為企業融資提供信用支持，國家融資擔?；痖_始發力。

　　《中小企業促進法》維護了中小企業權益，提振了投資信心。各地各部門開始重視保護產權和企業家合法權益，規范涉企行為，打擊不正當競爭，保護企業的品牌、知識產權與商業秘密，加大中小企業債權保護力度。

　　二、《中小企業促進法》實施中存在的突出問題

　　(一)《中小企業促進法》中的不少良法美制尚未落地生根

　　無論是2002年版《中小企業促進法》，還是2017年版《中小企業促進法》，都存在著倡導性與原則性較強，可操作性尤其是可訴性、可裁性與可執行性較弱的制度設計短板。當然，這一短板不唯《中小企業促進法》所獨有，其他促進類立法項目(如《就業促進法》《家庭教育促進法》《鄉村振興促進法》《基本醫療衛生與健康促進法》《民辦教育促進法》《循環經濟促進法》)的實際落地率也不甚理想?！吨行∑髽I促進法》的實施尤為如是。一些部門與地方說的多，做的少;文件多，措施少;會議多，實績少;宣傳多，干貨少;花架子多，真功夫弱。法律規定言者諄諄，有些地方與部門依然聽者藐藐。有些人嫌貧愛富，嫌弱愛強，喜歡錦上添花，不愿雪中送炭，扶持大企業，不愿扶持中小微企業。其主要顧慮是，擔心支持中小微企業缺乏政績與效益，沒有回報，受累不討好。

　　(二)中小微企業與大企業共同發展的平等地位尚未落地

　　《中小企業促進法》第2章規定了五大財稅支持制度，但有些地方財政支持力度失之于軟，中小企業的獲得感與實惠感不明顯。一些地方財政扶持項目的申請門檻過高，導致不少中小企業望而卻步。該法第38條規定的統一市場準入制度處于懸空狀態。在實踐中，市場準入的隱性壁壘司空見慣，在高利潤率行業與壟斷行業“準入不準營”的問題尤其突出。該法第40條規定的政府采購優惠政策經?？辙D。有些采購人通過最低注冊資本、經營年限、特殊資質證書與業績等指標婉拒中小企業。該法第7章規定了七類法定服務措施，但服務的主動性、積極性與創造性不足，服務內容不解渴，優惠政策夠不著。該法第8章規定的七大權益保護措施的效果仍不明顯。中小企業的負擔較重，除了支付水電費、房租、銀行利息、工資與原料款，其他稅費負擔以及接受檢查監管的負擔也不可小覷。頻繁重復檢查頻現，合并或聯合檢查尚未全面推廣。一些地方政府缺乏契約精神。新官不理舊賬、隨意撕毀招商引資合同的現象時有發生。

　　(三)中小企業融資難、融資貴、融資慢的老大難問題依在

　　《中小企業促進法》第3章規定了十一項融資促進制度，但仍未能從體制上化解融資難題。由于銀行內部的風控制度以及激勵約束問責機制制約了普惠金融業務的發展，中小企業要獲取商業銀行貸款不易。由于擔保品種類過少，企業主家庭成員承擔無限連帶責任擔保的現象較為普遍。由于大多數中小企業尚未從股票公開發行注冊制改革中受益，資本市場的直接融資通道尚未打通。結果，融資成本依然居高不下。銀行貸款利率較為公平，但難以獲取;民間借貸最高利率雖由24%降到LPR的四倍，但依然高于不少行業的平均利潤率。

　　(四)中小企業維權成本依然高居不下

　　《中小企業促進法》第50條禁止侵害中小企業及其出資人權益。但實踐中的侵權行為時有發生。有些企業懼于公權的淫威被迫低價出讓資產，有些企業的財產被非法查封、扣押、凍結;有的企業主因民事糾紛而鋃鐺入獄;有的企業在失信地方政府提起的訴訟勝訴率與執行率也不令人樂觀。該法第51條要求建立的企業投訴渠道存在“腸梗阻”現象。該法第53條禁止國家機關、事業單位和大型企拖欠中小企業賬款，但實踐中的拖欠現象普遍。雖然應收賬款占銷售收入比重大、賬期長，但絕大多數中小企業為了延續項目合作而忍氣吞聲，甚至敢怒不敢言，更不敢起訴維權。結果，不少企業難以為繼，被迫關門破產。雖然該法第54條禁止違法收費與罰款，第55條要求國家建立和實施涉企行政事業性收費目錄清單制度，但名目繁多的灰色涉企收費負擔依然沉重。四是投訴渠道不暢，調查處理不及時。

　　三、推動《中小企業促進法》落地生根的若干建議

　　(一)要厚植全社會尤其是公權力部門對《中小企業促進法》的信仰與敬畏之心

　　法治國家是尊崇法律、信仰法律、以法律為王、以法律為最高治理權威的國家。法治國家是人人自覺信仰與敬畏法律、人人自覺遵循法律準則、人人以遵法守法護法為榮的國家。法治國家就是立法科學、執法規范、司法公正的國家。法治國家崇尚平等、自由、創新、民主、人權、誠信、公平、公正、公益、多贏等核心價值觀。法律不僅值得被敬畏，更值得被信仰。法律信仰的最高境界是，失去了法律信仰，就會六神無主、發慌難受。信仰法律的核心是崇法、尊法、敬法、愛法、信法、親法、近法、學法、畏法、遵法、重法、守法。法律不能被褻瀆，不能被濫用，不能被踐踏。

　　《中小企業促進法》經過2017年的全面修改已成為在國際上具有競爭力的良善法律。但徒法不足以自行。因此，公權力與全社會都應以遵循與落實《中小企業促進法》作為檢驗各地與各部門法治建設成績的試金石。不僅每年6月27日可成為法定的全國中小微企業日，天天都應是中小微企業日。

　　(二)要深刻領會《憲法》與《民法典》確立的 “兩個毫不動搖”的社會主義基本經濟制度

　　從表面上看，《中小企業促進法》的落實差強人意的殘酷現實彰顯了促進類立法項目的柔弱。但從實質上看，漠視《中小企業促進法》的落實是源于對 “兩個毫不動搖”的基本經濟制度缺乏深刻理解與精準領會。

　　《憲法》第6條第2款強調：“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”;第11條強調，“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，并對非公有制經濟依法實行監督和管理”。

　　《民法典》第206條第1款重申了基本經濟制度：“國家堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經濟體制等社會主義基本經濟制度”;第2款強調“兩個毫不動搖”：“國家鞏固和發展公有制經濟，鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展”;第3款首次確認了市場主體的平等權與發展權：“國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利?！?/span>

　　黨的二十大報告提出，要“構建高水平社會主義市場經濟體制。堅持和完善社會主義基本經濟制度，毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用?！?2022年12月召開的中央經濟工作會議指出，要切實落實“兩個毫不動搖”，“針對社會上對我們是否堅持‘兩個毫不動搖’的不正確議論，必須亮明態度，毫不含糊”。重申“要從制度和法律上把對國企民企平等對待的要求落下來，從政策和輿論上鼓勵支持民營經濟和民營企業發展壯大。依法保護民營企業產權和企業家權益?！?/span>

　　習近平總書記也強調，“把公有制經濟鞏固好、發展好，同鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展不是對立的，而是有機統一的。公有制經濟、非公有制經濟應該相輔相成、相得益彰，而不是相互排斥、相互抵消?；窘洕贫仁俏覀儽仨氶L期堅持的制度?！?/span>

　　因此， “兩個毫不動搖”已成為國家的高度政治共識，廣大中小企業的定心丸。要提振投資信心、留住內資、優化中小企業友好型的營商環境，必須全面、科學、準確、完整地理解“兩個毫不動搖”的法治理念，在國家立法、規劃、監管與司法活動中牢固樹立地位平等、共同發展、公平競爭、互惠合作、平等監管與平等保護的現代法治理念。

　　(三)要促進中小企業發展，必須全面構建親清新型政商關系

　　十九大報告指出， “構建親清新型政商關系，促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長”。2018年政府工作報告強調，“構建親清新型政商關系，健全企業家參與涉企政策制定機制。 激發和保護企業家精神，增強企業家信心，讓民營企業在市場經濟浪潮中盡顯身手”。2019年政府工作報告重申，“構建親清新型政商關系，健全政企溝通機制，激發企業家精神，促進民營經濟發展升級”。

　　黨的二十大報告指出，要“全面構建親清政商關系，促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長”。2022年中央經濟工作會議也強調，“各級領導干部要為民營企業解難題、辦實事，構建親清政商關系”。

　　新型政商關系的核心是親清并舉。其中，“親”強調建設服務型政府與勤勉政府。要弘揚勤政為民的理念，反對懶政、怠政、惰政與慵政的亂象。市長圍著市場轉，政府圍著企業轉?！扒濉睆娬{建設法治政府、廉潔政府、陽光政府、責任政府與誠信政府?！扒濉本哂兴膶雍x：一是指政府工作人員的道德修養溫潤如玉，清清白白，杜絕大奸似忠、大偽似真的兩面人亂象;二是指政府服務陽光透明，清清楚楚，不存在糊涂賬;三是指政府服務名正言順，法律依據清楚，事實依據明晰;四是指政商交往清清爽爽，杜絕錢權交易，嚴禁商人圍獵領導干部。

　　“放、管、服”密不可分，共存于建設服務型政府的全過程。 “放”的核心是簡政放權，釋放改革紅利，鼓勵公司心無旁騖地提高產品或服務的核心競爭力，促進公司可持續發展?！肮堋笔恰氨O管”的簡稱，包括事先監管、事中監管與事后監管。在市場失靈、企業見利忘義時，監管者必須挺身而出，捍衛公平公正的市場秩序(包括投資秩序、交易秩序與競爭秩序)?！胺?服務或扶持)的本質是積極作為，目標是服務于中小企業的權益保護與企業的健康發展，提升市場活躍度與市場主體活力，打造有溫度的法治化營商環境?！胺?、管、服”應三措并舉，不可偏廢。放管結合、寓管于服的改革永遠在路上。

　　(四)要增強中小企業友好型的財政扶持政策的落地率

　　財政資金要取之于民，用之于民。以財政資金反哺中小微企業，是涵養稅源、擴展稅基的睿智之選。要推進中小企業促進法與稅法的無縫對接與同頻共振。就稅法而言，稅法改革必須貫徹輕徭薄賦、休養生息、放水養魚、藏富于民的公司及其投資者友好型理念。

　　公司組織形式的設計也要充分體現促進公司基業長青的政策取向。為精準落實結構性減稅降費政策，鼓勵中小微企業可持續發展，建議借鑒美國的有限公司(LLC)制度，建立具有中國特色的特殊有限公司制度。此類公司本身不繳納法人所得稅，只有股東在分取紅利時才繳納個人所得稅。為避免這種單層課稅、股東責任有限的公司組織形式被濫用，建議將股東限于自然人，并將公司類型限定于中小微公司。有些地方負責人的格局不夠、站位不高，缺乏放水養魚的戰略思維和法治思維，甚至竭澤而漁、或撕毀招商引資合同，導致一些公司因不堪稅費重負或苦于政府失信而被迫離場。有些宏觀調控部門的宏觀調控手段對公司可持續發展利益考慮不足，應予糾正。

　　已故美國聯邦最高法院大法官布蘭迪西曾曰：“陽光是最好的防腐劑，燈泡是最有效的警察”。建議完善信息披露制度與績效評價制度，提高中小企業發展專項資金申請與使用的透明度與公信力，提高中小企業發展專項資金的資助、購買服務、獎勵等活動的精準度與普惠度。建議增強中小企業發展基金的資金來源的可持續性與資金使用效益。建議按照公開公平公正的原則，推動《政府采購法》與《中小企業促進法》良性互動，出臺《政府采購中小微企業供應商條例》，早日將廣大中小企業變為政府采購市場的主流供應商。

　　(五)要打通中小企業友好型融資渠道

　　破解企業融資“難貴慢”的治本之道不是縱容非理性融資或貸款犯罪，而是要優化包容普惠的金融市場生態環境。要加速民間借貸的法治化、市場化和公平化進程，鼓勵民間與正規融資渠道的公平競爭，落實國企、民企和混合所有制企業的平等融資權。

　　建議拓寬多層次資本市場直接融資平臺，促進京滬深三地證券交易所之間的制度競爭。要全面推進中小企業友好型的股票公開發行注冊制改革，降低公司IPO的財務業績門檻，扶持具有可持續性的擬上市公司商業模式。建議促進專業擔保機構規范發展。要打擊互聯網金融犯罪，鼓勵金融機構服務于實體經濟發展，遏制金融脫實向虛亂象。要推進以去杠桿為核心的供給側結構性改革。

　　建議進一步下調民間借貸年利率的司法保護水準。最高人民法院在2020年以中國人民銀行授權全國銀行間同業拆借中心每月20日發布的一年期貸款市場報價利率(LPR)的4倍為標準確定民間借貸利率的司法保護上限，取代原司法解釋中的“以24%和36%為基準的兩線三區”，大幅度降低了民間借貸利率的司法保護上限，促進民間借貸利率逐步與我國國情相適應。以2020年7月20日發布的一年期貸款市場報價利率3.85%的4倍計算，民間借貸利率的司法保護上限為15.4%，相較于過去的24%和36%有較大幅度下降。但該利率依然偏高。建議將LPR的4倍降為2倍。

　　打鐵先要自身硬。企業要獲得低成本融資，必須苦練內功，切實增強自身的活力和產品競爭力。中小微企業要善于穩中求進，量力舉債，守約踐諾，避免盲目擴張，降低資產負債率，切忌把擔保風險違法轉嫁他人。建議健全公司誠信褒獎和失信制裁體系，健全法定代表人信用責任體系。市場有眼睛，法律有牙齒。

　　(六)建議構建以《中小企業促進法》為龍頭的中小企業友好型法律規范體系

　　良法是善治前提。有法律，未必有法治;若無良法，必無善治。為興利除弊，建議構建以《中小企業促進法》為龍頭的中小企業友好型法律規范體系。構建中小企業友好型法律規范體系需要立、改、廢、釋、纂五措并舉。既大刀闊斧地制定新法，也與時俱進地修改舊法，還斬釘截鐵地廢除惡法，更絲絲入扣地解釋粗法。只有通過法律規范的破舊立新，才能鏟除阻礙中小企業健康發展的體制機制障礙，拓寬中小微企業的舞臺，培育中小微企業新業態，全面提高中小微企業競爭力。

　　中小企業友好型法律規范體系包括法律與行政法規，也包括部門規章、地方性法規和地方性行政規章等多元立法文件。從廣義上看，法律規范體系與制度體系為同義詞，既包括國家公權力自上而下的外生型制度設計，也包括中小企業、行業協會(商會)等市場主體與自律機構自下而上的內生型制度設計(如公司章程、契約、行業標準與自律規則);既包括成文規則，也包括商事習慣;既包括《中小企業促進法》為龍頭的企業組織法，也包括以市場監管與宏觀調控為核心的經濟法體系，還包括突出社會本位的社會法體系。法律是有溫度的。為鼓勵小微公司的健康成長，建議兼顧小微公司治理自由與交易安全，在保護債權人底線思維的基礎上針對一人公司、夫妻公司或家庭公司推行除罪化改革，豁免適用職務侵占罪與挪用公司資金罪等涉及公司法人工作人員的特定犯罪，同步加大此類公司股東對公司債務的連帶責任，降低揭開公司面紗的門檻。因此，《公司法》第63條規定的一人公司法人資格濫用推定制度不應廢止與動搖，只能堅持、發展與完善。

　　中國雖非判例法國家，但最高法院的司法解釋、裁判理念重述(如民商事審判工作會議紀要)與指導性案例也在商事裁判領域發揮著積極的裁判規范引領作用。事后裁判規則雖非事先行為規則，但客觀上會潛移默化地倒逼或誘引中小微企業順乎市場化全球化數字化之大勢，適時調整自身的商業模式、行為模式與思維模式。

　　中小微企業既是法律制度的用戶，也是法律制度的設計者。鑄造良法，必須弘揚民主與科學精神。十八屆四中全會要求，“深入推進科學立法、民主立法”，“健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式”，“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規規章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識”。十九屆四中全會要求“依法立法，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局”。

　　法乃公器(公共產品)。公平公正是法律的靈魂，落地生根是法律的生命線。立法者要敬畏科學、崇尚民主、公開透明、開門納諫、廣開言路，反對閉門造車、閉目塞聽。要鼓勵話語權缺失的中小微企業建言獻策，也要預防在立法過程中怠于提建議、而在法律公布后抱怨立法漏洞與規則不公的“馬后炮”現象。既要反對不公平的惡法條款(尤其是部門利益或壟斷企業利益法律化的部門法)，也要預防“牛欄關貓”的稻草人法。

　　來源：人大中小企業研究院

　　作者：劉俊海 中國人民大學國家中小企業研究院研究員，中國人民大學法學院教授